Réforme de la gouvernance locale au N.-B. : Cinq foires aux questions (FAQ) essentielles sur la gouvernance locale
Published:
March 4, 2022
Le 17 décembre 2021 est entrée en vigueur la Loi concernant la réforme de la gouvernance locale (projet de loi 82) modifiant la Loi sur la gouvernance locale (N.-B.) (et autres lois et règlements connexes). Cette Loi apporte un changement radical à la gouvernance locale au Nouveau-Brunswick, et aura des implications de grande envergure sur les gouvernements locaux, tant actuels que de création récente. Son action sera rapide : la réforme sera appliquée par étapes sur trois ans, mais l’essentiel de son fondement doit être posé en 2022. Tant la Division des Gouvernements locaux et de la Réforme de la gouvernance locale du Nouveau-Brunswick que les gouvernements locaux auront fort à faire dans les mois à venir. Pour aider tous les acteurs à comprendre à quoi s’attendre, et comment optimiser leur rôle dans le processus de transition, voici les réponses à cinq questions clés que nous posent les gouvernements locaux au sujet de la réforme de la gouvernance locale au Nouveau-Brunswick.
1. Quel effet aura le projet de loi?
À l’heure actuelle, le Nouveau-Brunswick est divisé en 340 entités locales : 8 cités, 26 villes, 61 villages, 8 communautés rurales, 1 municipalité régionale et 236 districts de services locaux (DSL). La Loi réduit ce nombre à 90 entités locales, soit 78 gouvernements locaux et 12 districts ruraux. Les districts ruraux s’apparentent aux DSL (qui sont des secteurs non constitués en municipalités situés en dehors des limites territoriales des gouvernements locaux). Par contre, ils sont bien plus grands : beaucoup contiendront une population équivalente à celle d’un gouvernement local. La Loi réalise cette réduction de trois façons :
Fusion. La fusion de deux ou plusieurs gouvernements locaux actuels. Là où la Loi fusionne deux ou plusieurs gouvernements locaux, une nouvelle entité de gouvernement local constituée en personne morale est créée, nécessitant l’élection du nouveau gouvernement local de cette entité. Le conseil nouvellement élu constitue un « premier conseil ».
Annexion. L’annexion aux gouvernements locaux actuels de parties d’anciens gouvernements locaux et de DSL. Si l’annexion augmente la population de plus de 50 % sur le nouveau territoire du gouvernement local, une nouvelle entité d’administration locale constituée en personne morale est créée et une élection pour un premier conseil doit se tenir.
Lorsqu’une annexion entraîne une augmentation de 15 % à 50 % de la population du nouveau territoire, aucune nouvelle entité constituée en corporation locale n’est créée, mais il faut tenir des élections partielles pour ajouter de nouveaux conseillers au conseil existant. Comme la structure du conseil de l’administration locale existante demeure intacte, le conseil ainsi créé n’est pas un « premier conseil ». Lorsque l’annexion entraîne un changement de population de moins de 15 %, aucune nouvelle entité gouvernementale locale n’est créée, et une élection n’est pas nécessaire.
Districts ruraux. Création d’un district rural pour chaque territoire de commission de service occupant toutes les zones autres que les gouvernements locaux nouveaux ou élargis. Les résidents du district rural éliront les conseillers qui les représenteront aux comités consultatifs établis pour assurer la transition à la nouvelle structure, et éliront aussi leurs représentants au conseil de leur commission de services régionaux.
La Loi fixe la date de toutes les élections au 28 novembre 2022.
2. Quel est le processus de transition entre la structure actuelle et la nouvelle structure de gouvernance locale?
La Province a mis sur pied un processus de transition dans lequel chacun – ministre, représentants de la Province et gouvernements locaux touchés par les réformes – a son rôle à jouer :
Ministre. Les élections ne se tiendront que le 28 novembre 2022, mais la restructuration entre en vigueur le 1er janvier 2023. Beaucoup de travail reste à faire pour mettre en œuvre les réformes d’ici la date d’entrée en vigueur du 1er janvier 2023. Pour y parvenir, la Loi confère au ministre le pouvoir d’exécuter tout ce que ferait un premier conseil lors de toute autre restructuration, outre des pouvoirs supplémentaires pour combiner plus facilement des gouvernements locaux de tailles différentes avec des bases d’actifs différentes. En vertu de ce pouvoir, le ministre a pour fonction de prendre les mesures nécessaires à la création d’une structure de base des nouvelles entités de gouvernement local, en vue notamment de ce qui suit :
- Adopter des règlements administratifs pour le déroulement d’un premier conseil, prescrivant la date et le lieu de ses réunions ordinaires et prévoyant la convocation de réunions extraordinaires.
- Examiner les règlements existants et établir ou modifier les règlements qui entreront en vigueur le 1er janvier 2023.
- Préparer un budget de transition qui fixe la rémunération des membres du premier conseil, les dépenses de ce premier conseil pour la période précédant le 1er janvier 2023, et les salaires des nouveaux agents municipaux qu’il nomme.
- Estimer les sommes nécessaires au fonctionnement d’une administration locale restructurée et rajuster les taux d’imposition voulus pour lever ces fonds.
- Fixer des taux d’imposition différents pour différentes parties d’un gouvernement local restructuré, ainsi que la période d’application d’un taux différent.
- Négocier des ententes collectives.
- Organiser la nomination, la réaffectation, le licenciement ou la retraite de fonctionnaires municipaux.
- Organiser des régimes de pension ou de retraite pour les employés permanents d’une administration locale restructurée.
Nous nous attendons à ce que le but ultime du ministre soit de mettre en place toutes les modalités et procédures nécessaires au premier conseil d’ici le 1er janvier 2023, et de transférer en fait au premier conseil une administration locale clé en main à cette date.
Facilitateurs de la transition. La Province a nommé un « Facilitateur de transition » pour chaque gouvernement local touché par la réforme. Ce facilitateur a pour rôle de de collaborer avec chaque gouvernement local concerné à la préparation et mise en œuvre de la transition vers la nouvelle structure. Il est prévu que les facilitateurs de transition assureront également la liaison entre les gouvernements locaux et le ministère provincial en cours de transition.
Comités consultatifs. Les facilitateurs de la transition ont créé des « comités consultatifs » pour chaque restructuration majeure, chacun étant composé de membres des gouvernements locaux engagés dans la restructuration en question. Le rôle des comités consultatifs est crucial : communiquer au facilitateur de la transition des informations et des conseils sur les questions de transition à régler pour réaliser la restructuration – et elles sont nombreuses! Nous notons que la Loi n’exige pas la création de comités consultatifs, ni la participation de membres des gouvernements locaux au processus. Par conséquent, la participation aux comités consultatifs est l’occasion pour les membres des gouvernements locaux de fournir aux facilitateurs de la transition des conseils sur la structuration du nouveau gouvernement local qui entrera dans ses fonctions le 1er janvier 2023. Aux termes de la Loi, le refus de siéger à un comité consultatif, ou le refus par un comité consultatif de respecter les délais fixés par le ministre, ne retarde pas automatiquement le processus de restructuration.
3. Quels seront les rôles des conseils actuels et des nouveaux premiers conseils?
Les conseils actuels et les premiers conseils des gouvernements locaux nouvellement créés occuperont chacun des rôles différents dans le processus de restructuration.
Conseils actuels. Le rôle possible le plus important pour ces conseils dans le processus de restructuration est la nomination de membres et la fourniture de conseils utiles au comité consultatif et aux facilitateurs de la transition, donnant ainsi aux gouvernements locaux concernés voix au chapitre de l’élaboration du gouvernement local restructuré qui entrera en fonction le 1er janvier 2023. Outre cela, la Loi ne suspend pas les pouvoirs des conseils d’administration locaux actuels tandis que les pouvoirs du ministre demeurent en force; ils restent intacts. Ainsi, tous les gouvernements locaux actuels peuvent maintenir leur pouvoir de gestion des affaires du gouvernement au cours de la transition. Toutefois, une fois le premier conseil élu, il est interdit au conseil existant de prendre certaines mesures susceptibles d’influer sur l’administration future du nouveau gouvernement local sans l’autorisation du lieutenant-gouverneur en conseil, notamment l’adoption ou la modification de règlements administratifs, l’aliénation d’immobilisations et la nomination ou le congédiement de dirigeants et d’employés.
Premiers conseils. Bien qu’il soit impossible de connaître le contenu ou la forme de la solution clé en main que le ministre remettra aux premiers conseils nouvellement élus le 1er janvier 2023, il est probable qu’elle comprendra, à tout le moins, un ensemble complet de règlements procéduraux, un budget simple et un effectif de fonctionnaires municipaux. Le premier conseil sera alors en mesure d’exercer tous les pouvoirs ordinaires que la Loi sur la gouvernance locale confère à un premier conseil pour six mois après le serment ou l’affirmation solennelle d’entrée en fonction. Le projet de loi préserve également la capacité d’un premier conseil d’exercer ses pouvoirs en vertu de la Loi sur la gouvernance locale dès le moment où les membres prêtent le serment ou font l’affirmation solennelle d’entrée en fonction jusqu’au 31 décembre 2022, même si les mesures prises par ce conseil contreviennent à celles prises par le ministre en vertu de la Loi. En pratique, cependant, le chevauchement sera probablement minime, voire inexistant : les élections auront lieu le 28 novembre 2022 et les pouvoirs transitoires du ministre prendront fin le 31 décembre 2022.
4. Quelles sont les considérations essentielles pour les conseils actuels qui épaulent les facilitateurs de transition?
Si le ministre dispose de l’autorité nécessaire pour réaliser la restructuration des gouvernements locaux, il l’exercera sans doute conformément aux recommandations des spécialistes de la transition, avec l’apport des gouvernements locaux concernés, par le truchement des comités consultatifs. Cela donne aux conseils actuels une occasion importante – et unique – de veiller à prendre en compte les considérations locales ou régionales lors de l’établissement des nouveaux gouvernements locaux. D’un point de vue pratique, il est probable qu’au moins certains, voire beaucoup, des éléments que le ministre remettra aux premiers conseils le 1er janvier 2023 seront en place pendant un certain temps après la date d’entrée en vigueur, d’où l’importance d’une structure initiale bien conçue. Voici quelques-unes des principales considérations que les gouvernements locaux devront prendre en compte :
Élaboration, modification et abrogation des arrêtés. Beaucoup de gouvernements locaux auront des arrêtés périmés, en raison peut-être d’un manque de ressources pour les examiner et les mettre à jour. La réforme offre la possibilité de s’attaquer à cet immense labeur et d’élaborer de nouveaux arrêtés comblant les lacunes, de modifier les arrêtés actuels en les modernisant, et d’abroger les arrêtés périmés. Les entités gouvernementales locales nouvellement créées n’hériteront pas en bloc des arrêtés de leurs prédécesseurs, mais plutôt de tout arrêté que le ministre créera grâce à ses pouvoirs de transition en vertu de la Loi. En pratique, il est probable qu’il faudra examiner les arrêtés des gouvernements locaux fusionnés et décider lesquels seront mis en œuvre tels quels, lesquels seront révisés et lesquels seront ignorés. Là où les réformes élargissent un conseil existant, les arrêtés du gouvernement local actuel élargi demeureront en vigueur et s’étendront à la zone annexée. Cela nécessitera probablement une révision des arrêtés existants sous l’angle de leur adéquation à l’entité élargie du gouvernement local, et la modification ou la création d’arrêtés répondant aux nouveaux besoins résultant de l’expansion. Voici quelques aspects à examiner :
- Procédure. Le ministre devra prendre des règlements de procédure pour encadrer la création de la structure de chaque nouvelle entité gouvernementale locale, et pour permettre aux premiers conseils de tenir des réunions du conseil une fois qu’ils seront en fonction. Les gouvernements locaux actuels auront le rôle important de veiller à ce que les règlements de procédure assurent la réussite des premiers conseils à l’entrée en fonction de ces conseils le 1er janvier 2023.
- Zonage. La réforme des plans d’occupation des sols, dont découlent les règlements de zonage, attendra à plus tard. En pratique, cela signifie que les gouvernements locaux ne pourront entamer la révision à fond des règlements de zonage qu’après le 1er janvier 2023. Comme ces règlements de zonage doivent être en place le 1er janvier 2023, il est probable qu’il y aura des différences, parfois importantes, dans les conditions des règlements de zonage des gouvernements locaux concernés. Il en résulte que des règlements transitoires pourraient être nécessaires pour régler les conflits et couvrir les parties annexées des anciens DSL.
- Neutralité de genre. Le processus de révision offre la possibilité de moderniser tous les règlements en y intégrant un langage neutre.
- Contrôle d’animaux. Le processus de révision offre au la possibilité d’administrer des tendances récentes comme « les poulets dans la cour » et la prolifération d’autres problèmes de contrôle d’animaux à mesure que de plus en plus de résidents adoptent le homesteading (lots de colonisation), l’agriculture à petite échelle et l’élevage d’animaux.
- Lieux dangereux ou inesthétiques. De même, les gouvernements locaux peuvent envisager de mettre à jour leurs règlements pour répondre à la tendance croissante des jardins en avant de la maison.
Questions de travail et d’emploi. Les réformes entraîneront sans doute la duplication des postes et des fonctions et, parfois, des conflits de droits de négociation entre syndicats, déclenchant probablement une série de problèmes de droit du travail et de l’emploi. Le projet de loi confère au ministre le pouvoir de traiter de ces questions, mais les gouvernements locaux actuels possèdent les connaissances utiles au ministre pour le faire avec efficacité :
- Rémunération des conseillers. Le ministre a le pouvoir de fixer la rémunération (et les dépenses pour la courte période précédant le 1er janvier 2023) des membres du premier conseil par voie d’un arrêté sur la rémunération. Les conseils actuels sont bien placés pour examiner si la rémunération actuelle est correcte, ou si une augmentation s’impose, et conseiller le ministre à cet égard.
- Conventions collectives. Il pourrait s’avérer nécessaire de négocier de nouvelles conventions collectives ou d’établir les droits de successeur sur les employés de l’unité de négociation. La fusion de deux ou plusieurs gouvernements locaux pourrait donner lieu, pour les conseils, à un conflit à gérer entre les droits de négociation détenus par deux syndicats différents, ou par des sections locales du même syndicat. Les gouvernements locaux actuels possèdent les connaissances locales voulues pour aider le ministre dans l’exercice de son pouvoir de négocier de nouvelles conventions collectives. De même, les nouvelles entités gouvernementales locales, englobant des gouvernements locaux fusionnés ou annexés qui n’ont jamais eu d’employés syndiqués, devront apprendre à gérer un lieu de travail syndiqué, et connaître les incidences juridiques de la prise de mesures ou de positions particulières à l’égard des employés de l’unité de négociation.
- Pensions. Les gouvernements locaux auront peut-être aussi à traiter de la résiliation, du maintien ou de la transition des régimes de retraite des employés en raison de la création de nouvelles entités gouvernementales locales.
- Agents municipaux. La réforme entraînera de la redondance d’agents municipaux, par exemple de directeurs généraux adjoints, greffiers et trésoriers. La Loi sur la gouvernance locale accorde aux fonctionnaires municipaux une protection légale qui leur permet d’occuper leur poste jusqu’à leur démission, ou la fin de leur emploi pour un motif valable. Toutefois, la Loi autorise le ministre à nommer des fonctionnaires, à les réaffecter, à organiser leur retraite ou à mettre fin à leur emploi pour les nouvelles entités gouvernementales locales. Le ministre détient aussi le pouvoir de fixer le salaire des agents municipaux nommés ou réaffectés. Ici encore, les gouvernements locaux en cause sont bien placés pour aider à décider qui devrait être nommé, avec leur rémunération.
- Licenciements d’employés. De même, la Loi donnera lieu à des licenciements d’employés qui nécessiteront une gestion attentive et des décisions sur les compléments acceptables d’employés. Les gouvernements locaux actuels possèdent les connaissances nécessaires pour évaluer le nombre de postes qu’il leur faudra et les personnes les plus aptes à les occuper.
Relatio avec les commissions de services régionaux. Les douze régions de service du N.-B. et les douze commissions de services régionaux sont inchangés. Toutefois, chaque région de service se composera d’un district rural et de plusieurs gouvernements locaux, et les limites de chaque région de service seront redéfinies. Les commissions de services régionaux seront de même restructurées, ce qui finira par se répercuter sur les relations entre les gouvernements locaux et les districts ruraux, avec leur commission de services régionaux, et entre eux. Les gouvernements locaux devront garder cela à l’esprit lors de la planification de la transition, en particulier ce qui suit :
- Mandat élargi. Le mandat des commissions sera élargi à l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie régionale; à la réalisation d’activités de développement économique régional; au développement communautaire régional et à la promotion du tourisme régional; à l’identification de l’infrastructure sportive, récréative et culturelle régionale, et la coordination de la répartition des coûts de cette infrastructure; à la création d’un comité de sécurité publique pour échanger des informations et discuter du partage des ressources et de la planification conjointe par ses membres des services de police, les services de protection contre les incendies et les services de planification des mesures d’urgence; et à la prestation ou la facilitation de la prestation du service commun de transport régional à ses membres. Le qualificatif « régional », employé pour un certain nombre de nouveaux mandats des commissions, signale qu’ils s’ajoutent aux activités des gouvernements locaux sous forme de services et d’activités non régionaux, sans les remplacer. Les gouvernements locaux pourraient avoir besoin d’examiner les conséquences pratiques de ce mandat élargi pendant la période de transition. Par exemple, les gouvernements locaux perçoivent actuellement des taxes sur l’hébergement touristique; quel sera l’impact du mandat élargi de la Commission? Quel sera l’impact du mandat élargi sur les budgets des gouvernements locaux?
- Gouvernance. La Loi autorise le ministre, jusqu’au 31 décembre 2022, à nommer un directeur général pour chaque commission de services régionaux, et à fixer les conditions de sa nomination. Le conseil d’administration de chaque commission de services régionaux demeure composé des maires de chaque gouvernement local dans la région de services; toutefois, se joindront au conseil : un directeur général de la commission sans droit de vote (poste nouvellement créé); et le président du comité consultatif du district rural unique. Le remplacement de DSL multiples, mais dans certains cas peu peuplés, par un district rural unique, mais plus équitablement peuplé, devrait entraîner une représentation plus équilibrée au sein du conseil. Les nouvelles modalités de vote sont à l’image du mandat élargi des commissions.
Fiscalité. Les réformes entraînent ou déclenchent plusieurs changements essentiels au mode d’application de la fiscalité au sein des entités gouvernementales locales nouvellement créées :
- Taux d’imposition variables. Pour les gouvernements locaux fusionnés, annexés ou réduits en termes de limites territoriales par la restructuration, le ministre a le pouvoir, avant le 31 décembre 2022, de fixer des taux d’imposition différents aux différentes parties d’un gouvernement local restructuré.
- Taux d’imposition flexible des biens non résidentiels. Le projet de loi accorde aux gouvernements locaux la possibilité de fixer le taux d’imposition des propriétés non résidentielles à un ratio échelonné de 1,4 à 1,7 fois celui du taux résidentiel local, plutôt que le ratio actuel de 1,5.
5. Qu’est-ce qui se profile à l’horizon?
Les réformes effectuées par la Loi ne prennent pas fin le 1er janvier 2023. D’autres réformes sont à venir dans les deux prochaines années, pour lesquelles les conseils (tant actuels que nouvellement formés) devront être prêts, notamment :
Étape 2 du plan financier provincial. La Province a annoncé une deuxième étape de son plan d’imposition, laquelle tiendra compte des taux d’imposition foncière provinciaux, du coût des chaussées, de l’imposition des condos et des appartements, de la mise en application du financement de la taxe sur l’essence, et de la création d’un comité d’évaluation municipal. Les gouvernements locaux devront se familiariser avec ces nouvelles politiques et initiatives au fur et à mesure de leur introduction.
Agences de développement économique. Un certain nombre de gouvernements locaux sont parties à des entités de développement économique établies par la Loi sur les compagnies (N.-B.) en vue d’assurer le développement économique de leurs zones locales respectives. En général, ces entités sont financées par un accord entre les gouvernements locaux concernés et s’appuient sur un mécanisme de partage des coûts fondé sur la population ou l’assiette fiscale. En raison des changements apportés aux limites territoriales et aux entités gouvernementales locales, et du mandat élargi des commissions de services régionaux, les gouvernements locaux devront réévaluer tant les accords conclus avec ces entités de développement que leur financement.
Contrats avec des tiers. La restructuration offre l’occasion de réévaluer, voire de modifier ou dans certains cas de renégocier, les contrats avec les fournisseurs de services tiers (comme le ramassage des ordures). Les gouvernements locaux devront également être attentifs aux litiges potentiels suscités par des violations présumées de contrats avec des prestataires de services tiers à la suite d’une fusion de deux ou plusieurs gouvernements locaux.
Aménagement du territoire. Dans le cadre des réformes de la gouvernance locale, des changements ont été apportés à l’aménagement du territoire, notamment ce qui suit :
- Déclarations d’intérêt public. D’ici le 1er janvier 2023, la Province élaborera des règlements contenant des déclarations d’intérêt public liées à l’aménagement du territoire. Les gouvernements locaux et les districts ruraux auront cinq ans pour assurer la conformité de leurs plans d’aménagement du territoire aux déclarations d’intérêt public.
- Aménagement du territoire régional. La planification régionale demeure volontaire. D’ici le 1er juillet 2024, toutefois, la Province appliquera un règlement, relevant de la Loi sur l’urbanisme, qui énoncera des politiques et des objectifs ainsi qu’un processus de mise en œuvre des plans régionaux d’aménagement du territoire.
- Plans locaux d’aménagement du territoire. D’ici à 2027, tous les gouvernements locaux auront mis en place des plans locaux d’aménagement du territoire répondant à des critères spécifiques, y compris divers énoncés de politique en fonction du type de gouvernement local (ville, village, municipalité, etc.), notamment sur ce qui suit : le changement climatique et son atténuation; le logement, y compris le logement abordable et la location; et le zonage inclusif.
- Emplacement des installations provinciales. Le gouvernement provincial modifiera la Loi sur l’urbanisme de manière à faire obligation aux gouvernements locaux et aux commissions de services régionaux de consulter le gouvernement provincial lors de la préparation ou de la modification de documents tels que les plans régionaux, municipaux ou ruraux et les règlements de zonage.
Zonage inclusif. Le gouvernement provincial modifiera également la Loi sur l’urbanisme de manière à offrir aux gouvernements locaux un nouvel outil de gestion des problèmes croissants de logement abordable. Cet outil les habilite à adopter des règlements de zonage inclusif qui obligent à inclure des unités de logement abordable dans les nouveaux aménagements à logements multiples.
Financement provincial. D’ici au 1er janvier 2023, la Province apportera également à la Loi sur le financement communautaire (N.-B.) des modifications appliquant une nouvelle formule de subvention au financement de la péréquation. Les gouvernements locaux et les districts ruraux devront probablement aussi négocier et conclure des accords et des protocoles d’entente avec la Province concernant les programmes de financement provinciaux.
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